智库观点丨“一事不再罚”的理论探讨及司法实践
2022-10-13
纵观法律规范内容，“一事不再罚”仅存在于《行政处罚法》之中，且《行政处罚法》将“一事不再罚”限缩规定为“一事不再罚款”，似乎在讨论一事不再罚时，只需考虑处罚内容是否为罚款。实际上，无论是理论探讨或司法实践，多年来均已认可“一事不再罚”的制度内容及司法运用。但因缺乏立法规范，实际适用过程中仍存在较多争议。本文综合目前主流的理论及司法裁判观点，就此问题解析一二。
一、理论探讨
理论界的主流观点认为，一事不再罚的内涵，即对违法行为人的同一个违法行为，只能给予一次处罚，不得以同一事实和同一依据给予两个以上的处罚。江必新主编的《行政处罚法条文精释与实例精解》认可该定义，相关司法实践亦多在判决中引述前述定义，可视作目前理论及司法均认可的统一定义。
1.何为一事
依据案件事实证据、当事人主观陈述及相应法律规定认定当事人的同一违法行为，但如果包括不同的独立违法内容，即使具有关联性或连续性，也并非一事，而应作为两个违法行为单独处罚。实践中，具有讨论价值的是连续性行为和继续性行为。
连续性行为，是指行为人连续实施了数次同一性质的违法行为。国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函，将此认定为“《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形”。例如，驾车一路多次闯红灯，连续多次砍伐林木。如果将此视为一事，即一个违法行为，而不考虑违法行为的次数、范围及危害性等，显然不符合“过罚相当原则”。故连续性行为，不应视为一事，而应从时间、空间或者次数等方面对连续性违法行为分割为多个独立的违法行为，并予以处罚，但如此处理需要法律规范的支持。
继续性行为，是指行为人实施的单一违法行为在时间上一直处于延续的状态。例如，长期违规停车，违建持续存在。继续性违法行为通常属于一个违法行为，否则，一方面难以通过立法确定某个标准来分割该继续性，另一方面，如将继续性违法行为进行切割，可能造成行政处罚追诉期限届满或不符合过罚相当原则。但部分违法行为反而必须将该继续性进行过切割，以体现过罚相当，例如对长期违规停车或持续超速驾驶等行为，须对其从时间或空间上进行切割，拟制成多个违法行为，进行多次处罚。
另，如违法行为受到责令改正或行政处罚后仍处于持续状态的，能否被视为不同的违法行为，存在争议。有部分法律规范对此做出明确规定，提供执法支持，例如《环境行政处罚办法》第11条“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为”。另有观点认为，连续性行为实际是多个独立的违法行为，违法行为人在受到责令改正或者行政处罚后又实施的同类违法行为一般会被视为新的违法行为，应予以处罚，体现过罚相当。但对于继续性行为，违法行为实际早已一次性完成，仅有违法危害性随时间持续，对此给予一次处罚，处罚的内容已基本消灭了违法危害性，后续只是强制执行问题。
2.如何不再罚
再罚问题的本质是不同处罚的竞合问题，从不同性质规范角度，存在行政处罚和行政处罚的竞合、行政处罚和刑罚的竞合，从不同行政处罚种类角度，存在同类处罚的竞合、不同类处罚的竞合。
关于不同性质规范及同类型行政处罚的竞合，《行政处罚法》给出了参考答案。《行政处罚法》规定了对罚款不再罚的内容，其中，自1996年该法首次制定实施起，即规定了“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，并于2021年修订时增加了“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”，逐步解决了同类型行政处罚间的竞合，以及及行政处罚和刑罚的竞合问题。
关于不同类型行政处罚间的竞合，首先，理论意见及司法实践均认为，“不再罚”的制度适用不仅仅是不得给予两次以上的罚款处罚，而应扩大到所有的行政处罚类型。其次，同一违法行为仅违反一个法律规范时，不仅同一行政机关不得给予两次以上的行政处罚，原则上也不得由不同行政机关基于同一事实和依据给予两次以上的行政处罚。但法律规范另有规定的，从其规定。最后，不同类型行政处罚的竞合，实质上是解决不同职权机关依据不同法律规范进行不同处罚的问题，理论界对此争议较大，有观点认为，一事不再罚仅以处罚类型是否相同或类似为判断标准，一个违法行为只能给予一次处罚，另有观点认为，既要考虑处罚类型是否相同或类似，也要考虑违法构成要件是否相同，如果满足不同规范的违法构成要件，则可给予多个处罚。两种观点体现了不同的价值观，前一种观点更注重对相对人权益的保护及行政管理稳定性的考虑，后一种观点更强调行政机关行使职权的实效性及保障消灭违法危害性的结果。司法实践中，更倾向于后一种观点，即对于同一个违法行为，如果满足不同的违法构成要件，则可分别依据不同的法律规范给予处罚，但处罚内容不能重复。
二、司法实践
司法实践中，基本认同理论探讨中形成的主流观点，即对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两个以上的处罚。鉴于个案的事实细节及法律内容差异，引出不同角度的裁判观点。
1.《刘某某、海南省某市工商行政管理局工商行政管理(工商)再审审查与审判监督行政裁定书》案号：最高人民法院（2017）最高法行申6517号
裁判观点：“一事不再罚”原则，即对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两个以上的处罚。本案中不同的行政机关作出的处罚决定，其处罚对象、处罚依据均不同，行政机关的处罚行为不违背“一事不再罚”原则。
法院认为：本案争议的主要焦点问题为，某市工商局作出的行政处罚决定是否属于重复处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。该条规定就是通常所说的“一事不再罚”原则，即对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两个以上的处罚。设计该制度的目的在与防治法律规范设定冲突，保护当事人的合法权益。本案中，海南省海洋与渔业监察总队依据《中华人民共和国渔业船员管理办法》第二十一条第八项对刘某某作出1号渔业处罚决定，某市工商局依照《无照经营查处取缔办法》第十五条的规定对刘超询作出10号处罚决定，处罚对象及处罚依据均不相同，并不构成重复处罚的行为，不属于《无照经营查处取缔办法》第四条第二款规定的对当事人的同一个违法行为，给予两次以上罚款的行政处罚的情形。
2.《陈某、海南省某市自然资源和规划局资源行政管理_其他(资源)再审审查与审判监督行政裁定书》案号：最高人民法院（2020）最高法行申11987号
裁判观点：多个当事人共同实施同一个违法行为，不适用“一事不再罚”原则。
法院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。该条规定是针对同一个当事人实施同一个违法行为的情形。多个当事人共同实施同一个违法行为，并不适用该条规定。本案中，再审申请人与原审第三人是两个不同的行为主体，被申请人对两者分别给予处罚，并不违反“一事不再罚”原则。
3.《季某某、河北省教育厅教育行政管理(教育)再审审查与审判监督行政裁定书》案号：最高人民法院（2016）最高法行申4697号裁判观点：行政机关对行政相对人的行政处罚决定被人民法院撤销后，行政机关重新作出新的行政处罚决定，不违反 “一事不再罚”原则。法院认为：关于是否违反“一事不再罚”原则问题。本案的被诉行政行为是河北省教育厅于2015年9月28日作出的被诉申诉处理决定，该决定本身并非对季某某的行政处分，不存在违反“一事不再罚”的问题。季某某主张违反“一事不再罚”原则的是河北经贸大学针对季某某作出的新的开除决定。根据原审查明的事实，人民法院的生效判决以河北省教育厅未对河北经贸大学作出原开除决定的程序进行审查为由，撤销了原申诉处理决定，河北省教育厅也以程序违法为由撤销了原开除决定。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十四条第二款的规定，人民法院以违反法定程序为由判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为时不受原行政诉讼法第五十五条（修改后的行政诉讼法第七十二条）的限制。可见，河北经贸大学作出新的开除决定并未违反“一事不再罚”原则，河北省教育厅维持新的开除决定并无不当。4.《王某某与黑龙江省哈尔滨市人民政府、黑龙江省人民政府再审行政裁定书》案号：最高人民法院（2017）最高法行申1242号裁判观点：“一事不再罚”的法条定义是对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，并非是指同一违法行为，不同的行政机关不能给予两次以上的行政处罚。即便按照一般法律适用规则理解，“一事不再罚”也应当是指同一违法行为不能给予两次以上的相同或者类似性质的行政处罚。法院认为：关于“一事不再罚”问题，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。这是“一事不再罚原则”的法定含义，并非是指同一违法行为，不同的行政机关不能给予两次以上的行政处罚。即便按照一般法律适用规则理解，“一事不再罚”也应当是指同一违法行为不能给予两次以上的相同或者类似性质的行政处罚。本案中，虽然南岗分局对王某某曾作出过第997号处罚决定，但在112号劳教决定作出前，已经撤销第997号处罚决定，并明确王某某已被先期执行的行政拘留，执行一日折抵劳动教养一日。因此，不存在违反“一事不再罚”的事实。112号劳教决定认定主要事实清楚，适用法律、法规正确，亦不存在王某某主张的行政机关擅自改变处罚种类、加重处罚的情形。王某某以此为由申请再审，理由不能成立。5.《陈桂杰、抚顺市森林公安局公安行政管理_治安管理(治安)再审审查与审判监督行政裁定书》案号：辽宁省高院（2019）辽行申1554号裁判观点：两个行政主体针对同一违法行为依据不同的法律规范作出的不同种类的行政处罚，且行政处罚决定并未对行政相对人处以重复罚款的行政处罚，故其不违反“一事不再罚”原则。法院认为，本案的焦点问题是被诉治安处罚决定是否违反“一事不再罚”原则。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案中，针对陈桂杰未经批准、擅自破坏英石村内林地的违法行为，林业主管部门已分别于2017年6月23日、9月10日依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》的相关规定作出林业行政处罚决定，责令停止违法行为、处以罚款并责令限期恢复原状。抚顺市森林公安局针对陈桂杰破坏英石村集体所有林木价值2355元的违法行为，又依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条的规定作出行政拘留十五日的行政处罚，系两个行政主体针对同一违法行为依据不同的法律规范作出的不同种类的行政处罚，因被诉治安处罚决定并未再对陈桂杰处以罚款的行政处罚，故其不违反“一事不再罚”原则。原一审法院以被诉治安处罚决定违反“一事不再罚”原则为由判决予以撤销属于适用法律错误，原二审法院判决予以纠正符合法律规定，并无不当。6.《济南市槐荫区人民政府、济南市槐荫区应急管理局质量监督检验检疫行政管理_质量监督行政管理(质量监督)再审行政判决书》案号：山东省高院(2019)鲁行再66号裁判观点：同一事实和同一理由是一事不再罚原则的共同要件，二者缺一不可。同一事实是指同一个违法行为，即从其构成要件上，符合一个违法行为的特征。同一理由是指同一法律依据。法院认为：本案争议的焦点问题是涉案行政处罚决定认定事实和适用法律是否正确。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”该条是对行政处罚有关一事不再罚原则的规定。一事不再罚是行政处罚的重要原则之一，是指对当事人的同时一个违法行为，不得以同一事实和同一理由给予两次以上罚款的行政处罚。同一事实和同一理由是一事不再罚原则的共同要件，二者缺一不可。同一事实是指同一个违法行为，即从其构成要件上，符合一个违法行为的特征。同一理由是指同一法律依据。具体到本案中，上海铁路监督管理局因联华恒基公司的行为违反了《铁路安全管理条例》第三十二条之规定，依据《铁路安全管理条例》第九十条、《违反<铁路安全管理条例>行政处罚实施办法》第二十六条第（三）项作出55号铁路处罚决定。槐荫安监局因联华恒基公司违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条、第四十一条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第（一）项的规定作出了0619号处罚决定。55号铁路处罚决定系针对联华恒基公司违反了“在铁路线路安全保护区及其邻近区域建造或者设置的建筑物、构筑物、设备等，不得进入国家规定的铁路建筑限界”的规定，而0619号处罚决定系针对联华恒基公司违反了“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业”和“生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程；并向从来人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施”的规定，二者系针对不同的违法行为，处罚的法律依据亦有所不同，因此并不违反上述法律的规定。原审法院认定涉案处罚决定违反了“一事不再罚”的原则，属于认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。三、总结一事不再罚制度的立法本意，系为了平衡行政执法的稳定效果及行政相对人的违法成本和信赖利益，实践中对于一事不再罚理解与适用的冲突，亦来源于个案中前述利益的不平衡。法律工作中，笔者常遇见此类不平衡引出的问题：行政机关提出，行政处罚作出后，违法行为未能改正，能否再罚以实现行政管理效果？行政相对人提出，同一违法行为，曾经罚过，虽未改正，是否此后可免罚？对于此类问题，本文阐述的理论意见及司法观点已经给出答案，但答案或许并不解决实际问题。究其原因，一事不再罚只是对已做行政处罚但未达行政管理效果后，对双方利益的平衡工具，是事后的亡羊补牢。而管理的实效问题，本应在首次处罚及此后的执行中解决，由此看来，两方提出的问题似乎都有些本末倒置。但更深一步思考，一事不再罚制度的意义或许就在于此，反向督促双方高效解决违法问题，共建和谐美好社会。
