/
智库观点丨“一事不再罚”的理论探讨及司法实践
2022-10-13
纵观法律规范内容，“一事不再罚”仅存在于《行政处罚法》之中，且《行政处罚法》将“一事不再罚”限缩规定为“一事不再罚款”，似乎在讨论一事不再罚时，只需考虑处罚内容是否为罚款。实际上，无论是理论探讨或司法实践，多年来均已认可“一事不再罚”的制度内容及司法运用。但因缺乏立法规范，实际适用过程中仍存在较多争议。本文综合目前主流的理论及司法裁判观点，就此问题解析一二。
一、理论探讨
理论界的主流观点认为，一事不再罚的内涵，即对违法行为人的同一个违法行为，只能给予一次处罚，不得以同一事实和同一依据给予两个以上的处罚。江必新主编的《行政处罚法条文精释与实例精解》认可该定义，相关司法实践亦多在判决中引述前述定义，可视作目前理论及司法均认可的统一定义。
1.何为一事
依据案件事实证据、当事人主观陈述及相应法律规定认定当事人的同一违法行为，但如果包括不同的独立违法内容，即使具有关联性或连续性，也并非一事，而应作为两个违法行为单独处罚。实践中，具有讨论价值的是连续性行为和继续性行为。
连续性行为，是指行为人连续实施了数次同一性质的违法行为。国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函，将此认定为“《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形”。例如，驾车一路多次闯红灯，连续多次砍伐林木。如果将此视为一事，即一个违法行为，而不考虑违法行为的次数、范围及危害性等，显然不符合“过罚相当原则”。故连续性行为，不应视为一事，而应从时间、空间或者次数等方面对连续性违法行为分割为多个独立的违法行为，并予以处罚，但如此处理需要法律规范的支持。
继续性行为，是指行为人实施的单一违法行为在时间上一直处于延续的状态。例如，长期违规停车，违建持续存在。继续性违法行为通常属于一个违法行为，否则，一方面难以通过立法确定某个标准来分割该继续性，另一方面，如将继续性违法行为进行切割，可能造成行政处罚追诉期限届满或不符合过罚相当原则。但部分违法行为反而必须将该继续性进行过切割，以体现过罚相当，例如对长期违规停车或持续超速驾驶等行为，须对其从时间或空间上进行切割，拟制成多个违法行为，进行多次处罚。
另，如违法行为受到责令改正或行政处罚后仍处于持续状态的，能否被视为不同的违法行为，存在争议。有部分法律规范对此做出明确规定，提供执法支持，例如《环境行政处罚办法》第11条“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为”。另有观点认为，连续性行为实际是多个独立的违法行为，违法行为人在受到责令改正或者行政处罚后又实施的同类违法行为一般会被视为新的违法行为，应予以处罚，体现过罚相当。但对于继续性行为，违法行为实际早已一次性完成，仅有违法危害性随时间持续，对此给予一次处罚，处罚的内容已基本消灭了违法危害性，后续只是强制执行问题。
2.如何不再罚
再罚问题的本质是不同处罚的竞合问题，从不同性质规范角度，存在行政处罚和行政处罚的竞合、行政处罚和刑罚的竞合，从不同行政处罚种类角度，存在同类处罚的竞合、不同类处罚的竞合。
关于不同性质规范及同类型行政处罚的竞合，《行政处罚法》给出了参考答案。《行政处罚法》规定了对罚款不再罚的内容，其中，自1996年该法首次制定实施起，即规定了“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，并于2021年修订时增加了“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”，逐步解决了同类型行政处罚间的竞合，以及及行政处罚和刑罚的竞合问题。
关于不同类型行政处罚间的竞合，首先，理论意见及司法实践均认为，“不再罚”的制度适用不仅仅是不得给予两次以上的罚款处罚，而应扩大到所有的行政处罚类型。其次，同一违法行为仅违反一个法律规范时，不仅同一行政机关不得给予两次以上的行政处罚，原则上也不得由不同行政机关基于同一事实和依据给予两次以上的行政处罚。但法律规范另有规定的，从其规定。最后，不同类型行政处罚的竞合，实质上是解决不同职权机关依据不同法律规范进行不同处罚的问题，理论界对此争议较大，有观点认为，一事不再罚仅以处罚类型是否相同或类似为判断标准，一个违法行为只能给予一次处罚，另有观点认为，既要考虑处罚类型是否相同或类似，也要考虑违法构成要件是否相同，如果满足不同规范的违法构成要件，则可给予多个处罚。两种观点体现了不同的价值观，前一种观点更注重对相对人权益的保护及行政管理稳定性的考虑，后一种观点更强调行政机关行使职权的实效性及保障消灭违法危害性的结果。司法实践中，更倾向于后一种观点，即对于同一个违法行为，如果满足不同的违法构成要件，则可分别依据不同的法律规范给予处罚，但处罚内容不能重复。
二、司法实践
司法实践中，基本认同理论探讨中形成的主流观点，即对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两个以上的处罚。鉴于个案的事实细节及法律内容差异，引出不同角度的裁判观点。
1.《刘某某、海南省某市工商行政管理局工商行政管理(工商)再审审查与审判监督行政裁定书》案号：最高人民法院（2017）最高法行申6517号
裁判观点：“一事不再罚”原则，即对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两个以上的处罚。本案中不同的行政机关作出的处罚决定，其处罚对象、处罚依据均不同，行政机关的处罚行为不违背“一事不再罚”原则。
法院认为：本案争议的主要焦点问题为，某市工商局作出的行政处罚决定是否属于重复处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。该条规定就是通常所说的“一事不再罚”原则，即对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两个以上的处罚。设计该制度的目的在与防治法律规范设定冲突，保护当事人的合法权益。本案中，海南省海洋与渔业监察总队依据《中华人民共和国渔业船员管理办法》第二十一条第八项对刘某某作出1号渔业处罚决定，某市工商局依照《无照经营查处取缔办法》第十五条的规定对刘超询作出10号处罚决定，处罚对象及处罚依据均不相同，并不构成重复处罚的行为，不属于《无照经营查处取缔办法》第四条第二款规定的对当事人的同一个违法行为，给予两次以上罚款的行政处罚的情形。
2.《陈某、海南省某市自然资源和规划局资源行政管理_其他(资源)再审审查与审判监督行政裁定书》案号：最高人民法院（2020）最高法行申11987号
裁判观点：多个当事人共同实施同一个违法行为，不适用“一事不再罚”原则。
法院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。该条规定是针对同一个当事人实施同一个违法行为的情形。多个当事人共同实施同一个违法行为，并不适用该条规定。本案中，再审申请人与原审第三人是两个不同的行为主体，被申请人对两者分别给予处罚，并不违反“一事不再罚”原则。