由于我国土地所有权制度的二元结构，集体土地上的房屋价格相对较低，导致集体土地上房屋交易屡禁不止。而随着房屋升值等经济利益驱动和巨额拆迁补偿款的诱惑，农村宅基地和农村建设用地房屋买卖合同纠纷激增，其中涉及的合同效力问题争议较大，确有必要探究。

一、农村宅基地上房屋买卖合同效力探究

（一）2015年以前，各级法院对城镇居民购买农村宅基地上房屋，买卖合同原则上认定无效。

《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕第39号）规定：农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定；加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）规定：农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。根据前述规定，城镇居民购买农村宅基地上房屋，买卖合同原则上被认定无效。

参考案例：

1、最高人民法院在陈亚康、刘胡宇清与陈添、陈子建和黄英笑房屋买卖合同纠纷案（（2011）民监字第809号）一案中认为，陈亚康、刘胡宇清并非陈添、陈子建和黄英笑原所在村的村民，因此，涉案房屋买卖协议违反了行政法规的强制性规定应属无效。

2、重庆市高级人民法院在王承琼与杨广房屋买卖合同纠纷（（2014）渝高法民提字第00099号）一案中认为，国家不允许宅基地使用权向集体经济组织之外的城镇居民转让，城镇居民购买农村住房的房屋买卖合同当属无效。本案中，王承琼作为城镇居民，其购买杨广房屋的行为应属无效，故王承琼与杨广签订的《农村房屋买卖协议书》属无效合同。

（二）2015年以后，宅基地制度改革试点地区宅基地买卖合同应当有效。

2015年2月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，决定授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、 《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。暂时调整实施集体建设用地使用权不得出让等的规定。在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。根据该决定，最高人民法院于2016年发布的《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》（法〔2016〕399号）（下称《审判会议纪要》）中，明确了关于农村房屋买卖问题的意见：“在国家确定的宅基地制度改革试点地区，可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权因抵押担保、转让而产生的纠纷。在非试点地区，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同认定为无效。合同无效后，买受人请求返还购房款及其利息，以及请求赔偿翻建或者改建成本的，应当综合考虑当事人过错等因素予以确定。”目前，对于城镇居民购买农村宅基地合同的效力问题，司法审判观点比较统一，即案件审理时间在《审判会议纪要》实施之后，且同时满足宅基地制度改革试点地区，则房屋买卖合同有效，否则一般为无效。

参考案例：

1、贵州省高级人民法院在吉英与吉美、李国荣确认合同有效纠纷（（2017）黔民申1811号）一案中认为，由于我国实行“房地合一制”，即转让土地即等于地上建筑物一并转让，让建筑物其所占土地使用权一并转让，在国家确定的宅基地制度改革试点地区，可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权因抵押担保、转让而产生的纠纷。在非试点地区，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同认定为无效。因毕节市的市辖区并非农村宅基地制度改革的试点地区，只能严格依照现存有关法律规定，认定申请人吉英主张的案涉合伙建房合同无效。

2、天津市第一中级人民法院在王玉明与夏俊通确认合同无效纠纷（（2018）津01民终5992号）一案中认为，《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》第19条规定，在国家确定的宅基地制度改革试点地区，可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权因抵押担保、转让而产生的纠纷。在非试点地区，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同认定为无效。合同无效后，买受人请求返还购房款及其利息，以及请求赔偿翻建或者改建成本的，应当综合考虑当事人过错等因素予以确定。本案上诉人为集体经济组织以外的个人，其与被上诉人签订的买卖宅基地上房屋的合同应为无效。

二、农村集体建设用地上房屋买卖合同效力探究

农村集体建设用地上建设的房屋存在两种情形，一种是有合法用地手续，依法批准建设的房屋，如乡镇企业厂房；另一种是无合法用地手续，未经依法批准建设的房屋，如小产权房。对于小产权房买卖合同效力问题，司法审判观点较为一致，即农村集体土地上小产权房的买卖合同无效。如北京市高级人民法院《关于农村私有房屋买卖合同的效力认定及案件的处理原则问题》（京高法发〔2004〕391号）规定，与会人员多数意见认为农村私有房屋买卖合同应当认定无效；山东省高级人民法院《全省民事审判工作会议纪要》（鲁高法〔2011〕297号）规定，对于因买卖在集体所有的土地上开发的“小产权房”而引发的纠纷案件，要严格贯彻国家的公共政策和诚信交易秩序，依法确认“小产权房”买卖合同无效，并通过出卖人承担缔约过失责任等方式避免当事人之间利益关系失衡；《辽宁省高级人民法院民事审判工作座谈会纪要》（辽高法〔2009〕120号）规定，城镇居民买受农村宅基地使用权及地上住宅房屋的，原则上应认定合同无效。下文主要分析农村集体建设用地上合法建造的房屋买卖合同效力问题。

关于农村集体建设用地上房屋买卖合同效力问题，存在两种观点：

（一）房屋买卖合同违反法律禁止性规定，应认定无效。

《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设；只有在符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移时，才允许集体建设用地土地使用权流转。对于该条规定的性质，最高人民法院认为，《土地管理法》第六十三条属于效力性强制性规定（详见（2016）最高法民申1223号民事裁定书）。因此，违反《土地管理法》第六十三条规定的合同应属无效合同。而根据我国“房地一体”、“房随地走”的原则，集体建设用地上房屋转让的同时，必然导致其占用范围内的集体建设用地土地使用权同时发生一并处分。因此，除企业破产、兼并致使土地使用权依法发生转移的情形外，集体建设用地上房屋买卖必然违反《土地管理法》第六十三条的规定，房屋买卖合同应认为为无效合同。

参考案例：

1、南通中院在海门市大利机针有限公司与黄海华确认合同无效纠纷（（2017）苏06民终1306号）一案中认为，我国采取“房地一体”、“房随地走”的原则，建筑物及其附属设施的转让必然导致其占用范围内的建设用地使用权一并处分，故不仅是建筑物的买卖，还涉及建筑物占用范围内的建设用地使用权的处分。我国法律对农民集体土地上房屋的买卖持审慎的态度，以严格管控为主要原则，一般不宜认定此类房屋买卖合同有效。

2、厦门中院在福建省厦门市公路局与厦门市海沧区东孚镇凤山村民委员会确认合同无效纠纷（（2014）厦民终字第1373号）一案中认为，厦门公路局作为事业单位，购买上述校舍等建筑物后作为养路站的苗圃使用，并非用于兴办乡镇企业、建设乡（镇）村公共设施或者公益事业，厦门公路局的行为不符合《中华人民共和国土地管理法》规定的可以依法使用农民集体所有的土地的情形，故厦门公路局通过购买校舍等建筑物而取得建筑物占用范围内的建设用地使用权的行为违反了上述《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定。

（二）房屋买卖合同不违反法律效力性强制性规定，应认定有效。

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定，在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）规定，严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并等情形时，所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。根据前述规定，我国并不禁止农村集体建设用地上房屋买卖，相反，明确规定符合规划、依法取得的建设用地可以依法流转。而且，《土地管理法》第六十三条禁止集体土地使用权出让、转让或出租的前提是改变土地的农业用途，将农用地用于非农建设，而对原乡镇企业建设用地的转让未作禁止性规定。

参考案例：

1、最高人民法院在上海蝶球阀门技术开发诉上海市闵行区人民政府履行征收补偿法定职责再审审查与审判监督（2018）最高法行申1995号一案中认为，转让标的为集体经营性建设用地上已经建成的不动产，而非宅基地和耕地，不违反《土地管理法》相关禁止性规定。

2、江苏泰州市中院在江苏香士服饰有限公司与江苏泰兴农村商业银行股份有限公司燕头支行确认合同无效纠纷（2014）泰中民四终字第0362号一案中认为，《土地管理法》第六十三条禁止土地使用权出让、转让或出租的范围是指农业土地改变用途为非农业，而对原乡镇企业建设用地的转让未作禁止性规定。因为双方实施房屋买卖行为时，虽房屋所处的土地性质为集体土地，但土地用途为工业用地，法律对此类房屋并无禁止买卖的规定，且在此后几年土地性质已变为国有。

笔者同意第二种观点，集体建设用地上经营性房屋买卖合同不违反法律效力性强制性规定，不能因此认定无效。

《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，该条规定仅为禁止农村集体所有土地用于非农建设，在保证土地用于农业建设的前提下，法律并不禁止农村集体建设用地流转。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）均明确规定，在符合规划的前提下，依法取得的农民集体所有建设用地使用权可以进行流转。部分地方政府也制定了集体建设用地流转的具体政策，允许符合条件的集体建设用地流转，如《上海市关于开展农村集体建设用地流转试点工作的若干意见》（沪府办发〔2010〕3号）规定，凡符合土地利用总体规划和城乡规划、依法取得的农村集体建设用地使用权，原则上均可流转；《辽宁省国土厅关于加强农民集体所有建设用地使用权流转管理的通知》（辽国土资发〔2002〕124号）规定，纳入流转的集体建设用地使用权必须符合下列条件：（一）已经依法批准作为建设用地使用；（二）符合土地利用总体规划、城市规划和村镇建设规划；（三）土地产权关系清晰，土地所有权人同意流转；（四）权属合法，四至清楚，面积准确，没有纠纷，领有相应的集体土地所有权、使用权证书；（五）符合用途管制制度要求，流转后的用途原则上不改变原批准用途，不得用于商业性房地产开发。根据非歧视原则，对于城市规划区范围内、外的集体建设用地使用权，只要符合上述条件，原则上均可以纳入流转范围；在保留集体土地所有权不变的情况下，取消对集体建设用地使用权使用主体的限制。因此，集体建设用地上房屋买卖合同，并不能简单的以违反《土地管理法》第六十三条规定认定无效。

而且，根据《物权法》第一百八十三条“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押”规定，以及《担保法》第三十六条“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押”规定，法律允许乡镇村企业厂房及其占用范围内的集体建设用地使用权抵押，而抵押权实现时必然会发生厂房所有权转让，相应地集体建设用地使用权也会发生流转。因此，从《物权法》、《担保法》的规定来看，法律也并不禁止集体建设用地上房屋及其占用范围内的土地使用权转让。

2018年12月《土地管理法修正案（草案）》提请全国人大常委会会议审议。草案删去了从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定，集体经营性建设用地入市、宅基地管理方面的制度从个别地方试点执行，上升为全国性的法律制度。我国土地政策的变化对于农村集体建设用地及地上房屋转让问题上，愈加明确地持肯定、支持的态度。

三、农村集体建设用地上房屋买卖合同效力和房屋所有权转移登记的冲突与救济途径

值得注意的是，不动产登记部门对于农村集体建设用地使用权及房屋所有权转移登记规定了明确的限制性条件，即使在法院判决房屋转让合同有效的情况下，农村集体建设用地使用权及房屋所有权也可能无法办理转移登记，合同无法实际全面履行。

根据《不动产登记操作规范（试行）》第11.3.1条规定“已经登记的集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权，因下列情形之一导致权属发生转移的，当事人可以申请转移登记：1、作价出资（入股）的；2、因企业合并、分立、破产、兼并等情形，导致建筑物、构筑物所有权发生转移的；3、因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书等导致权属转移的；4、法律、行政法规规定的其他情形”，第11.3.3规定“集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权转移登记，提交的材料包括：1、不动产登记申请书；2、申请人身份证明；3、不动产权属证书；4、集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权转移的材料，包括：（1）作价出资（入股）的，提交作价出资（入股）协议；（2）因企业合并、分立、兼并、破产等情形导致权属发生转移的，提交企业合并、分立、兼并、破产的材料、集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权权属转移材料、有权部门的批准文件；（3）因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致权属转移的，提交人民法院、仲裁委员会的生效法律文书；5、依法需要缴纳税费的，应当提交税费缴纳凭证；6、本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的材料；7、法律、行政法规以及《实施细则》规定的其他材料。”只有在符合以集体建设用地使用权及建筑物所有权作价出资（入股），或因企业合并、分立、破产、兼并等情形，导致建筑物、构筑物所有权发生转移的情形下，才符合转移登记条件，不动产登记部门才给予办理登记。因此，集体建设用地上房屋买卖并不符合不动产转移登记条件，即便房屋买卖合同有效，也存在无法办理不动产登记的风险。

如果买卖双方通过诉讼、仲裁方式确认集体建设用地使用权及房屋所有权转移，则生效法律文书可以作为不动产转移的登记申请材料，不动产登记机构一般不再审查集体建设用地使用权及房屋所有权转移的基础法律关系是否符合不动产登记要求，但不动产登记仍要符合集体建设用地使用权及房屋所有权转移登记的其他条件，如取得集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意、依法缴纳税款等。如果人民法院、仲裁委员会作出的生效法律文书裁判房屋权属转移，但当事人不能提供其他必备的登记申请材料，实践中仍无法办理不动产转移登记，此种因缺少必要的登记申请材料，导致不符合集体建设用地使用权及房屋所有权转移登记条件的情况，买卖双方任何一方均有权解除房屋买卖合同，对不能办理不动产登记负有责任的一方应当赔偿对方的损失。