行政诉讼实行起诉期限制度，起诉期限，是指法律规定的当事人不服某项行政行为时向法院请求司法救济、行使行政撤销权的时间限制，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。

根据期限规则的适用范围，起诉期限可分为一般情形下的起诉期间及特殊情形下的起诉期限。一般情形下的起诉期限，即根据《行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》等程序法规定的对普遍情形下的各类行政行为提起诉讼的期限；特殊情形下的起诉期限，即根据《计量法》、《专利法》及《土地管理法》等实体法规定的对特定行政管理范畴的特定行政行为提起诉讼的期限。本文仅探讨一般情形下的起诉期限规定及规则。

  

【法律规定】 

1、行政相对人应当自知道或应当知道行政行为之日起六个月内起诉。

《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。

因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”

2、行政机关不履行法定职责的，行政相对人应当在行政机关履行法定职责期限届满之日（行政机关在接到申请之日起两个月）起六个月内起诉。情况紧急的，不受前述期限限制。

3、行政机关未告知行政相对人起诉期限的，起诉期限从相对人知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”

4、行政相对人不知道行政行为内容的，起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算。

《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”

5、确认行政行为无效没有起诉期限限制，但只有在2015年5月1日之后作出的无效行政行为，才不受起诉期限的限制。

《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第九十四条“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。

公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”

第一百六十二条“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。

6、不服复议决定或复议机关逾期不作决定，行政相对人自知道行政行为之日起十五日内起诉。

《行政诉讼法》第四十五条“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”

 

【裁判观点】 

一、关于行政诉讼起诉期限的起算点

在（2016）最高法行申1798号案中，最高院认为：行政诉讼法规定的起诉期限是从行政相对人知道或应当知道行政行为之日起开始计算，而并非知道或应当知道行政行为违法起开始计算。因此，再审申请人认为其于2015年4月才知道征地行为违法，起诉期限应当从此时开始计算的主张不能成立，本院不予支持。《行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。再审申请人对于救济途径的选择，并非属于法定的“不属于自身原因”耽误起诉期限，因此再审申请人认为其一直在维权，耽误的期限应当予以扣除的主张，亦不能成立，本院亦不予支持。

二、关于知道或应当知道的程度

“这里所谓“程度”与行政行为的内容有紧密关系但并不等同，并非要求知道行政行为所有的内容，而仅需必要内容即可，判断“必要”的主要依据为有关起诉期限的法律精神，具体标准主要有两个：一是能使起诉人确定是否会影响其合法权益；二是能使起诉人可通过起诉方式以维护其合法权益。这要求所知内容可以使起诉人知道起诉的对象是什么，知道向哪个法院提起诉讼等即可。换言之，起诉人所知道的行政行为程度，不影响或阻碍其依法提起行政诉讼。”（引自《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》）

在（2018）最高法行申6291号一案中，最高院认为：此处所谓的“程度”，并非要求知道或者应当知道行政行为的所有内容，而仅需知道或应当知道必要的内容即可。换言之，起诉人所知道的行政行为程度，不影响或阻碍其依法提起行政诉讼。

三、法院可以对起诉期限主动进行审查

行政诉讼的起诉期限是法定的起诉条件之一，超过起诉期限将丧失进入实体审查的程序权利，在不否定相关当事人的举证责任之前提下，法院可以对起诉期限主动进行审查。

在（2017）最高法行再9号案中，最高院认为：行政行为具有公定力，行政行为作出后除了关系到行政相对人的权利义务，还影响到社会公众对行政机关的信赖利益。如果允许当事人超过起诉期限提起行政诉讼，则会使行政行为一直处于效力不明的状态，面临随时可能被撤销或变更的可能。一旦行政行为被撤销或变更，行政相对人、利害关系人、相关行政机关的权利义务都随之发生变化不确定，导致社会成本提高，行政机关的社会公信力降低。法律规定起诉期限的目的，就是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，使社会关系达到稳定的状态。因此，即使当事人未提出有关起诉期限问题的抗辩，人民法院也应主动进行审查，并据以判断是否立案或继续审理。

在（2017）最高法行申5376号案中，最高院认为：由于行政案件属于公法诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，所以对起诉是否符合法定条件，包括是否超过法定起诉期限，人民法院应当依职权进行审查，并非当事人不主张人民法院不审查的事项。

四、关于起诉期限扣除的认定标准

《行政诉讼法》第四十八条规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”，对于“其他不属于自身原因”的情形，法律、法规及司法解释没有明确规定，因此审判实践中对其认定较为严格。

1、申诉信访不属于起诉期限应予扣除的情形。

在（2017）最高法行申2040号案中，最高院认为：“不属于起诉人自身的原因超过起诉期限”应予扣除的规定，是指基于地震、洪水等客观因素耽误的期间，或者基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间等不属于起诉人自身的原因被耽误的时间的情形。当事人单方向有关部门申诉信访，因申诉信访耽误的期间，没有可保护的信赖利益，属于当事人自身放弃通过法定诉讼途径解决争议耽误起诉期限的情形，不应予以扣除。韦古勋因信访行为而耽误的时间不能从起诉期限中予以扣除。

在眉山气雾剂厂诉眉山市人民政府、眉山市国土局土地行政登记二审案中，最高院认为“气雾剂厂反复向有关行政机关上访、申诉的时间，非因自身原因造成，根据《解释》第四十三条“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内”的规定，气雾剂厂向其他行政部门上访、申诉的时间不应当计算在起诉期间内。”

2、可认定为“其他不属于自身原因”的情形

在（2018）最高法行再19号案中，最高院认为：自钟志富等三人2015年4月16日单独提起行政赔偿诉讼时起，直至2015年11月30日广东高院二审作出526号裁定，维持一审法院驳回起诉的裁定时止，钟志富等三人根据法律规定所启动的单独行政赔偿程序，当属于行政诉讼法第四十八条第一款有关“其他不属于其自身的原因耽误起诉期限”的情形，故该部分时间当从起诉期限中扣除。

在（2017）最高法行申2040号案中，最高院认为：“本案中，韦古勋于2009年11月26日从南丹县林业局取得《答复函》，该《答复函》告知韦古勋可以提起民事诉讼。韦古勋于2010年3月12日向南丹县人民法院提起民事诉讼，直至南丹县人民法院于2010年3月17日作出（2010）丹民初字第224号民事裁定的期间，并非由于韦古勋本人的原因造成，应当予以扣除。”

 

【结语】

综上，行政相对人应当自知道或应当知道行政行为之日起六个月内提起诉讼，是否超过起诉期限属于法定起诉条件之一，因此法院可依职权主动进行审查，实践中对起诉期限扣除的认定标准较为严格。